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职业投诉类复议案件类型及应对策略分析
文章来源:山东省法制办网站          发布时间:2018年01月05日

 摘要:为有效惩戒不法生产者、经营者,遏制食品安全、产品质量等方面侵权行为的发生,《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《产品质量法》先后引入了惩罚性赔偿和奖励举报制度,以维护消费者合法权益。受赔偿利益倍增的驱动,逐步形成了一个以维权为手段、索赔为目的职业投诉群体,即职业投诉人(也称职业打假人)。所谓职业投诉是指通过购买或消费假冒、不合格产品或服务后依据相关法规获得对生产者或者销售者惩罚性赔偿和政府奖励,并以此获得作为主要营业收入来源的职业活动。惩罚性赔偿和奖励举报制度在推动我国消费维权工作步入新形势、新常态的同时,也给职业投诉人的“打假碰瓷”行为提供了有力的支撑,行政机关因职业投诉举报引发的行政复议案件也日益增多。为有针对性地梳理规范此类行为的应对方法与解决途径,笔者结合工作实际进行了较为深入的思考,就职业投诉类行政复议案件类型及应对策略发表若干浅见。

  关键词:职业投诉 类型枚举 质变趋势 策略分析

  由于职业投诉人以利益为主导的倾向,当处理结果不能满足其不合理要求时,职业投诉人通常采取定向投诉、恶意举报、重复申请、集群复议、对执法人员恶意诋毁等方式,滋扰行政机关正常的工作秩序,也不同程度的侵害了生产、经营权利,也给维护市场秩序带来一定的负面影响。2016年,市北区政府受理职业投诉人申请的行政复议案件共29件,占当年全部行政复议案件的36.25%;2017年1至4月份共受理行政复议案件45件,其中职业投诉人申请的行政复议案件38起,占当年全部行政复议案件的84.5%,呈逐年递增态势,已成为市北区行政复议案件中的主要和高发案件类型,不容小觑。为此,深刻分析职业投诉类复议案件类型及应对策略,通过实务视角审视问题,并在理论层面上作出些许回应。

  一、职业投诉的本源性分析

  职业投诉产生的根源在于相关法律在消费领域的制度设计上确立了“惩罚性赔偿”和“奖励举报”制度。具体来讲,依据《消费者权益保护法》第五十五条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍;增加赔偿的金额不足五百元的,为五百元。法律另有规定的,依照其规定。”即“三倍赔偿、五百兜底”;依据《食品安全法》第一百四十八条第二款“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。”即“十倍价款、三倍赔偿、一千兜底”;依据《产品质量法》第十条第二款“产品质量监督部门和有关部门应当为检举人保密,并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励。”即“奖励举报”。法律确立“惩罚性赔偿”和“奖励举报”制度的初衷是意在加强对处于弱势的消费者的保护。但也正是“惩罚性赔偿”和“奖励举报”制度催生了职业投诉行为的出现。

  从积极意义上讲,职业投诉人积极维权有利于弥补行政执法机关执法力度不足的现状。相关成功案例潜移默化地提高了消费者的维权意识,改变着消费市场格局,同时对消费领域的立法、执法也起到了完善与促进作用。但从另一个角度分析,在最初的投诉打假行为中,投诉人一般出于公益,并不具有职业性,他们往往以制止假冒伪劣产品的生产和销售为目的,获利性不强,然而一旦投诉人蜕变为单纯获取利益的职业投诉人角色,其必然具有经济立场和个人目的,实质是对制假、售假者持续制假售假行为的默许,这必然会导致不正当利益和制假售假现象的滋长,使市场监管、食药监管等职能部门面临新的挑战。

  二、行政复议视角下职业投诉类案件的质变趋势

  当前我国市场监管、食药监管等职能部门初步整合,相关领域执法力量正在逐步磨合加强,新的监管体系正在形成中,但是由于相关法律法规衔接不畅,相关部门职能交叉重叠,以及惩罚性赔偿倍率和政府奖励数额增加等原因,职业投诉类行政复议案件也呈现出量变到质变的新趋势:

  (一)职业投诉类行政复议案件数量大幅增加。从职业投诉人的角度来讲,与行政诉讼相比,行政复议具有方便快捷的优点,具体来说,一是成本低,更便捷。大多数涉及职业投诉类的行政复议申请是通过邮寄的方式向行政复议机关提出。而且整个行政复议过程以书面审理为原则,一般不需要申请人出庭。二是周期短,见效快。职业投诉类行政复议案件相对案情比较单一,从行政复议立案到作出行政复议决定,时限一般是60日。案情复杂的可以延长30日作出行政复议决定。职业投诉人只要将行政复议申请寄出,就可以坐等行政复议结果了。另外,相关部门职能交叉导致投诉可重叠发生以及惩罚性赔偿倍率和政府奖励数额增加的诱惑,也是职业投诉类行政复议案件快速增长的原因之一。

  (二)职业投诉类行政复议案件多种诉求结合方式灵活,涉及面逐渐扩大。目前的职业投诉类行政复议案件主要以食品投诉为主,但已经出现涉及大宗产品、卫生器具、药品等领域,涉及面越来越广。涉及质量技术监督、食品药品监督、卫生等多个部门,涉及的法律法规众多,专业技术性越来越强。在实际案例中,职业投诉人往往将投诉、举报相结合,直接将标题写为“关于某某超市某某食品的投诉举报”,这无疑为下一步行为留有很大的空间。如若相关部门处理不当,极易陷入被动。受理、答复或调解时间超时、答复主体错误、行政文书制作不规范、信息公开不及时或未及时向相关部门移送案件等都有可能成为行政复议的事由。

  (三)职业投诉人往往采取组团行动,“批量”申请行政复议。当前职业投诉人区域活动和团队活动倾向日趋明显,职业投诉现象逐步由个人行为发展为组团化、规模化行为。有些地方的职业投诉人甚至开通了微信群、QQ群,共享全国各地“打假”的成功案例和信息,一旦某地区对某类商品或产品的“打假”行为获得了支持,职业投诉人便“一窝蜂”式的将矛头指向该地区的同类商品或产品。投诉举报行为和寻求行政复议作为救济方式日益规模化、程式化。针对同类涉嫌违法行为进行多次、多地、多部门的投诉举报,对相关部门的处理结果不服,进而“批量”提起行政复议申请。

  (四)职业投诉人的职业化、专业化水平不断提高。职业投诉人不仅了解相关法律法规,而且熟知相关的部门规章和规范性文件,经常会在行政复议申请书中直接引用,甚至直接要求相关部门适用某个法律、法规规定的条、款、项进行处理。从职业投诉人申投诉举报内容看,从过去最简单的过期食品逐渐过渡到现在的食品标签、食品安全标准标注等较为专业的方面,而且准确率较高,争议的问题更加细化,借助的手段科技含量逐步上升。从职业投诉人申投诉举报的行为方式看,往往采取EMS、挂号信等更容易保存证据的方式。从职业投诉人的关注点来看,从最初的只注重实体结果即获取赔偿或者奖励,过渡为实体和程序并重,并通过申请行政复议对程序权利的维护方式促使实体结果的实现。

  三、职业投诉类行政复议案件的类型枚举

  实践中,职业投诉人在发现商家或厂家生产、销售涉嫌违法、违规的产品时,一般会先自行联系商家或厂家要求赔偿。但若出现商家或厂家不妥协或者双方无法达成一致的情况下,就会通过向相关行政职能部门投诉举报来达到索赔的目的。为实现利益最大化之目的,职业投诉人往往将投诉、举报不作区分,针对同一事实同时提出举报和投诉的要求,所提交的投诉材料中既有投诉内容也有举报内容,将其一体化处理。投诉举报的主要诉求一般有五点:一是要求生产者或者销售者全额退回购物款项;二是根据相关法律要求数倍赔偿;三是要求相关行政机关进行查处;四是要求相关行政机关发放举报奖励;五是要求相关行政机关对查处结果进行书面答复。基于上述主要诉求,结合现实中行政机关对职业投诉人的投诉举报处理过程,可以将职业投诉类行政复议案件分为以下七种主要类型:

  (一)因行政机关不予受理投诉事项而复议。行政机关接到投诉后,经调查决定不予受理,或者未书面告知不予受理理由,投诉人以行政机关违反投诉处理程序规定为由申请行政复议,要求复议机关责令被申请人依法履责。以市场监督管理职能部门为例,《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条规定“有管辖权的工商行政管理部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内,予以处理并告知投诉人:(一)符合规定的投诉予以受理,并告知投诉人;(二)不符合规定的投诉不予受理,并告知投诉人不予受理的理由。”可见,主管行政机关具有决定是否受理投诉的法定职责,对于符合规定的投诉,应当依法受理并告知。对于不符合规定的投诉,应在依法履行法定职责的前提下作出不予受理的决定,并应告知投诉人不予受理的理由。据此,告知行为应为法定程序要求,对于决定不予受理未告知,或虽告知不予受理但未告知理由,应分属行政不作为和违反法定程序的行政行为,复议机关应当依法受理。

  (二)因行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项不予立案而申请复议。行政机关对于不予立案的投诉举报,应及时告知具名投诉人、举报人。以市场监督管理部门为例,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定,“对于不予立案的投诉、举报、申诉,经工商行政机关负责人批准后,由办案机构将处理结果告知具名投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”如果投诉人属于行政违法案件中的受侵害人,认为行政机关应立案而不予立案,没有依法履行法定行政职责,要求复议机关责令被申请人依法履责,复议机关应依法办理。

  (三)因行政机关对涉嫌违法行为的举报事项不予立案而申请复议。如果投诉人仅为违法案件的线索提供者,认为行政机关应立案而不予立案,没有依法履行其法定的行政职责申请行政复议,复议机关应不予受理。《行政复议法》第六条明确列举的10项受理范围均未将此种行为列在其中。那么,违法案件线索提供者的举报行为是否可以适用《行政复议法》第六条第十一项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”这一条款呢?《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第四项规定:“法律规范在列举其适用的典型事项后,又以‘等’、‘其他’等词语进行表述的,属于不完全列举的例示性规定。以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项,均为明文列举的事项以外的事项,且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”根据上述规定,“其他”行为应该是指行政机关侵犯了投诉举报人人身权或财产权的行为以及不作为行为。也就是说,行政复议申请人必须与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系,即有法律上的利益牵连。仅作为案件线索提供者的投诉人,与行政机关不予立案的具体行政行为没有法律上的利害关系,因此,复议机关应不予受理。

  (四)因行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项处理决定不服而申请复议。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条规定,“工商行政机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的,应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、投诉人、举报人。”作为受侵害人的投诉人,认为行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项作出的行政处罚、不予行政处罚、销案等处理决定不服,或者认为没有告知处理结果,申请行政复议的,行政机关对投诉事项处理的具体行政行为,应认定与投诉人存在利害关系,复议机关应依法办理。

  (五)因行政机关对涉嫌违法行为的举报事项处理决定不服而申请复议。仅为违法线索提供者的投诉人,认为行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项作出的行政处罚、不予行政处罚、销案等处理决定不服,或者认为没有告知处理结果,提起行政复议的申请,复议机关应不予办理。根据行政复议法及其实施条例的规定,行政复议申请人必须与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系。投诉人与行政机关处理投诉事项的行为不存在行政法上的利害关系,对投诉人的权利义务不产生实际影响。因此,复议机关应不予受理。

  (六)因行政机关未支持投诉举报奖励而申请复议。行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项处理结果的不同,将对投诉人产生不同的结果:一是行政机关对违法行为作出行政处罚,依据《食品药品违法行为举报奖励办法》等有关规定中关于投诉举报违法行为处罚奖励的规定,投诉人可以获得相应奖励。二是行政机关认为不属于违法行为或者没有对违法行为作出行政处罚,投诉人不能获得相应奖励。所以,行政机关是否认为属于违法行为、对违法行为是否作出行政处罚决定,将影响到投诉人能否获得奖励。因此,基于行政机关对投诉举报事项的处理而影响投诉人获取奖励的,应视为对投诉人的权利义务产生了一定影响,复议机关应予受理。

  (七)投诉举报人以申请政府信息公开方式查询复议案件审理进程进而申请复议。实践中,投诉举报人向有关职能部门提出投诉举报事项后,往往不愿主动与行政机关联系,部分投诉举报人甚至刻意回避,转而通过提交政府信息公开申请的方式,要求行政机关公开案件的处理进程。另外,也有部分职业投诉人为实现其目的,以申请政府信息公开的方式,要求有关职能部门公开内部程序规定,以此向部门施加压力。对此,应根据政府信息公开的相关规定进行处理。对要求行政机关公开案件处理进程的,应通过要求查询案卷档案的方式进行查询。对要求公开内部程序规定的,应按照《政府信息公开条例》的有关规定审查是否属于政府信息公开范围,属于主动公开的应依法告知查询途径。

  四、职业投诉类案件的应对策略分析

  (一)理性应对职业投诉人的行政复议申请,准确甄别职业举报人的诉求。当前,职业投诉类复议案件大量涌现,复议机关压力较大,特别是职业投诉人针对行政机关办理投诉、申诉、举报事项的工作程序所提起的行政复议日益增多。应理性看待职业投诉人针对行政机关办理投诉举报事项的工作程序所提起的行政复议,申请人的目的是希望通过程序问题促成其真正关注的实体问题予以解决。同时还要仔细甄别申请人在投诉举报材料中哪些诉求属于投诉方面,哪些诉求是举报违法行为,也要仔细审查行政机关在处理举报事项启动相关程序时是否按照规定的程序进行。行政复议机关在办理投诉类复议案件时,应将职业投诉人与其他非职业投诉人一视同仁,严格依照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定,依法审查申请事项是否属于受理范围。对于符合法定条件的复议申请,应当依法予以受理并作出复议决定。对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项,要认真作出解释,告知解决问题的途径。

  (二)认真细致审查,提升职业投诉类行政复议案件办理质量和水平。复议机关应始终坚持“复议为民”的原则,以周到、严谨、专业的态度对待职业投诉类复议案件,始终做到依法审查、公正裁决。既要重视行政行为合法性审查,又要重视适当性审查;既要重视实体性问题的审查,又要重视程序性问题的审查,努力把每一件职业投诉类行政复议案件都办成“精品”、办成“铁案”。要着重审查申请人提交的投诉、申诉、举报书面材料,从中确定申请人的实体诉求。对于既有投诉又有举报内容的,审查被申请人是否分别受理、立案,对投诉内容是否按照投诉程序规定处理,对举报内容是否按照行政执法程序的规定处理。符合立案条件的是否立案;不予立案的是否按规定告知举报人;已经立案的,是否按照规定将处理结果告知投诉人等方面。

  (三)积极运用调解、和解等方式解决行政争议,依法公正作出复议决定。行政复议制度的功能主要有三个,即化解矛盾、权利救济和纠正错误。因此,复议机关在审理行政复议案件时,坚持在不违反法律规定的前提下,对一切有利于矛盾解决的方式、方法都可以大胆尝试,积极同申请人与被申请人沟通,充分发挥行政复议法赋予行政复议机关对复议当事人进行和解、调解的职能作用。同时在审查过程中,对发现的依法不属于复议范围的投诉事项,要认真向职业投诉人做好解释、告知工作。行政复议机关在办理职业投诉类行政复议案件时要深入调查,充分听取申请人、被申请人以及第三人意见,查明事实、分清是非。通过摆事实、讲道理和复议机关的正确引导,解决行政纠纷,化解行政争议,实现法律效果和社会效果的有机统一。

  (四)总结分析职业投诉类行政复议案件反映的共性问题,及时向相关行政机关提出意见和建议。行政复议机关在依法办理职业投诉类行政复议案件的同时,要注重分析此类案件反映的共性问题,积极与有关行政机关沟通协调,提出意见建议,制定解决方案,力求办理一个案件,解决一类问题。通过制作行政复议意见(建议)书、法制教育培训、案例指导等方式,要求有关行政机关依照法律法规和规章的规定,进一步规范投诉、举报程序,优化工作流程,规范统一法律文书,严格履行投诉、举报事项的登记、审核、受理、转交、承办、反馈、归档等工作职责,促进严格、规范、公正、文明执法,切实发挥行政复议机关的监督规范作用。

  (五)确立正确舆论导向,积极引导职业投诉人理性维权。当前职业投诉主要集中在食品安全领域,其只要原因就是相关市场监管体制不完善,相关职能部门职责不明确,监管错漏或脱节情况时有发生;同时暴露食品安全领域存在问题容易引起公众共鸣,能很快形成较大的舆论阵营,给生产商、销售商和行政机关造成较大的压力。但是,我们要认识到,职业投诉人的行为在维护产品安全,提高相关职能部门执法水平和促进依法行政等方面的有益作用,因此,对职业投诉人行为要加以疏导、引导和规范,正确处理好双方关系,积极引导其树立理性维权观念,依法正确维权。

  结语

  现在的职业投诉人,其目的已不是单纯为了维护社会正义,社会效果只是其实现个人利益的副产品。职业投诉群体在我国相当长的一段时期内还将长期存在。从发展的态势看,职业投诉类行政复议案件在一定时期内将呈进一步剧增的态势。只要相关职能部门做到严格依法办事,对职业投诉人的行为加以疏导、引导和规范,正确处理好双方关系,其正面的社会价值和意义还是值得肯定的。可以预见,随着我国市场经济体制的不断完善,消费领域的法律法规逐步健全,在此架构下的新的市场监管体系的进一步整合和完善,消费者的合法权益将得到更好的保障,社会也将更加和谐稳定。
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